Regeringsprogrammets skrivningar som hänför sig till invandring väcker oro om tillgodoseende av likabehandling

Under den gångna sommaren har rasism och definitionen av rasism debatterats flitigt. En deletapp i debatten uppnåddes i slutet av augusti när statsrådet godkände meddelandet om främjande av likabehandling, jämställdhet och ickediskriminering i det finländska samhället. Riksdagen behandlade meddelandet i början av september. I samband med meddelandets godkännande fick vi höra även av ministrar och regeringspartiernas riksdagsledamöter att meddelandet inte har någonting att göra med regeringsprogrammets skrivningar om invandring (kapitel 10.3. i regeringsprogrammet), utan nu strävar man efter åtstramningar av invandringspolitiken så att den motsvarar den allmännordiska nivån.

Likabehandling och förbud mot diskriminering är principer som ska bedömas även vad gäller invandrings- och integrationspolitiken. Likhet inför lagen föreskrivs i Finlands grundlag. Diskriminering bland annat på grund av ursprung, medborgarskap, språk och religion är förbjuden enligt grundlagen. Diskrimineringslagen preciserar diskrimineringsförbudet samt skyldigheterna att främja likabehandling. Diskrimineringsförbudet gäller alla aktörer, såväl privata som offentliga – de enda undantagen där diskrimineringslagen inte tillämpas är religionsutövning och verksamhet som avser privat- och familjelivet. I grundlagen fastställs också den offentliga maktens skyldighet att skydda de grundläggande och mänskliga rättigheterna.

Regeringsprogrammet innehåller flera skrivningar vars syfte är att strama åt den lagstiftning som berör utlänningar. I programmet motiverar man inte uttryckligen varför man har tagit med dessa skrivningar. Det meddelas endast att regeringens allmänna avsikt är att skärpa invandrings- och integrationspolitiken. På grund av detta stannar granskningen i detta blogginlägg av huruvida de eventuella åtgärderna stämmer överens med diskrimineringslagen till en viss del på en allmän nivå. Det är dock nödvändigt att granska regeringsprogrammet ur perspektivet för likabehandling.

Ramvillkor enligt diskrimineringslagen

Särbehandling utgör inte alltid diskriminering. Enligt diskrimineringslagen är särbehandling vid utövande av offentlig makt tillåten, om behandlingen föranleds av lag och annars har ett godtagbart syfte och medlen för att uppnå detta syfte är proportionerliga. Utöver lagenligheten finns det alltså ytterligare två element som ska begrundas: att syftet är godtagbart och åtgärderna proportionerliga. 

Enligt regeringens proposition med förslag till diskrimineringslag (RP 19/2014 rd) innebär ett godtagbart syfte att syftet är godtagbart med hänsyn till de grundläggande fri- och rättigheterna och de för Finland bindande internationella förpliktelserna avseende mänskliga rättigheter och även mer generellt med hänsyn till rättsordningen i Finland. Ett syfte kan betraktas som godtagbart i synnerhet om det innebär ett skydd eller främjande av de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna eller om det är fråga om någon annan rättvis, vägande samhällelig strävan. 

Om proportionaliteten konstateras i regeringens proposition att det inte är tillåtet att särbehandla människor ens i ett godtagbart syfte, om den metod som används i den aktuella situationen är otillbörlig eller överdimensionerad eller om det inte är nödvändigt att använda metoden eftersom samma syfte kan uppnås genom någon annan metod som harmonierar bättre med principen om likabehandling. Vi behöver minnas att det finns sådana former av diskrimering som inte ens den bästa av målsättningar gör godtagbara. Det tydligaste exemplet är allt sådant som ingår i rasdiskrimineringsbegreppet i konventionen mot rasdiskriminering, såsom alla former av diskriminering på grund av etnicitet.

Varje kapitel i regeringsprogrammet väcker frågor ur perspektivet för likabehandling och icke-diskriminering

Följande meningar kan ge en uppfattning om det som regeringen vill uppnå med regeringsprogrammets åtgärder som hänför sig till invandring och integration: ”Regeringen skärper villkoren för permanent uppehåll. Målet är att uppmuntra till integration och förmedla en bild av en framtid i det finländska samhället.” Dessutom vill man enligt regeringsprogrammet ”minimera” antalet personer som söker asyl i Finland och EU. Man sporrar genom striktare regler, alltså. Detta sporrande genom striktare regler förknippas med flera lagstiftningsprojekt. Kort sagt handlar de om att differentiera den rättsliga ställningen för utlänningar och finländare, och samtidigt skärpa villkoren för permanent uppehåll och medborgarskap. I regeringsprogrammet är man också tydlig med att låta förstå att utlänningar hittills inte skulle ha haft några skyldigheter, utan endast rättigheter. Detta är naturligtvis inte sant. I lagstiftningen fastställs både rättigheter och skyldigheter för utländska och finska medborgare i regel på samma sätt.

Kanske den största och mest principiella förändringen i regeringsprogrammet är åtskiljandet av den sociala tryggheten för utlänningar och för finska medborgare. Hela vårt välfärdssamhälle, alltså vårt system för den sociala tryggheten och tjänsterna, är boendebaserat. Detta innebär att inte heller finska medborgare som inte bor i Finland är berättigade till den sociala tryggheten eller all samhällsservice. Nu vet vi inte ännu vad denna skrivning skulle innebära i praktiken. Avser regeringen till exempel att ställa det stöd som beviljas i sista hand, alltså utkomststödet, på olika nivåer för utlänningar och för finska medborgare? ”Att uppmuntra till integration” kan i sig ses som ett godtagbart samhälleligt mål. Huruvida denna förändring uppfyller kraven enligt det finska rättssystemet är dock en helt annan fråga. Vid bedömning av proportionalitet bör man ställa frågan om det är möjligt att ställa någon person som bor i Finland i en ställning där de absoluta minimiförutsättningarna för hans eller hennes människovärdigt liv inte skulle uppfyllas – för det är ju just dessa som utkomststödet är avsett för att täcka.

Ett annat förslag i regeringsprogrammet är den betydande skärpningen av villkoren för permanent uppehållstillstånd, dock så att den som till exempel överskrider en viss inkomstgräns skulle kunna få permanent uppehållstillstånd snabbare. Detta skulle innebära att människor ställs i mycket olika ställning på grund av deras socioekonomiska ställning – med diskrimineringslagens termer på grund av annan omständighet som gäller den enskilde som person. Förmodligen är även denna skärpning avsedd för att uppmuntra till integration, men uppfyllande av dessa förutsättningar skulle vara starkt beroende av bland annat personens utbildning och också till exempel personens ursprung. Vi vet att personer med afrikansk bakgrund, oavsett deras utbildningsnivå, utsätts ofta för diskriminering vid rekrytering. Vi vet också att utländska kvinnor arbetar oftare än utländska män i uppgifter som inte motsvarar deras utbildning. Att man kommer in på arbetsmarknaden är naturligtvis en förutsättning för att kunna förbättra sin ekonomiska ställning, men hinder för detta anhopas på väldigt olika sätt även mellan olika invandrargrupper. Därför ser den föreslagna differentieringen ut att inte vara godtagbar ur perspektivet för likabehandling och inte heller berättigad utifrån proportionalitetsperspektivet.

En annan aspekt som förknippas med godtagbarheten och berättigandet av särbehandling är huruvida det är sannolikt att åtgärderna är effektiva och verkningsfulla. Danmark är ett exempel på ett land där man under de senaste decennierna har genomfört ett stort antal inkonsekventa ändringar och skärpningar i både inresebestämmelserna, villkoren för uppehållstillstånd och medborgarskap och till exempel förmånssystemet för utlänningars del. En översikt över de danska åtgärderna publicerades i november 2022. Åtgärderna avspeglades på både danska och internationella utredningar, i synnerhet utredningar om integration och invandrares delaktighet i arbetslivet (Jacob Nielsen Arendt, Christian Dustmann, Hyejin Ku, Refugee migration and the labour market: lessons from 40 years of post-arrival policies in Denmark, Oxford Review of Economic Policy, Volume 38, Issue 3, Autumn 2022, 531–556). Slutsatsen av denna omfattande forskningsöversikt blev att det som på lång sikt och konstnadseffektivt har en positiv inverkan på invandrarnas integration och delaktighet i arbetslivet är långsiktigt stöd till invandrarnas språkkunskaper och utbildning samt möjlighet att fritt bosätta sig på orter där det finns goda förutsättningar för att få sysselsättning. Begränsningar av den sociala tryggheten samt skärpningarna i villkoren för permanent uppehållstillstånd och medborgarskap påverkade däremot en stor del av invandrarna negativt. I Danmark har nedskärningarna i den sociala tryggheten och de inkonsekventa bestämmelserna om uppehållstillstånd tidvis lett till fattigdom och dramatiska minskningar av invandrarnas inkomstnivåer samt till desperata situationer där det även finns en risk att man drivs till brottslighet.

Alla åtgärder i regeringsprogrammet ska bedömas ur perspektivet för de grundläggande rättigheterna, jämlikhet och likabehandling

På basis av granskningen ovan kan man konstatera att varje kapitel i regeringsprogrammet väcker frågor ur perspektivet för likabehandling och icke-diskriminering. Därför konstaterade jag också i mitt utlåtande till den arbetsgrupp som berett regeringens likabehandlingsmeddelande att alla åtgärder i regeringsprogrammet ska genomlysas ur perspektivet för de grundläggande rättigheterna, Finlands människorättsskyldigheter, likabehandling och jämlikhet. Följande tre frågor avgör om åtgärden kan vidtas: Följer åtgärden Finlands grundlag och de internationella människorättsåtagandena? Finns det grund för åtgärden i lagstiftningen? Har åtgärden ett godtagbart syfte och är detta syfte proportionerligt på basis av kunskapsbaserad beredning? Denna bedömning är nödvändig för att regeringen skall kunna uppfylla sin grundlagsenliga skyldighet att skydda de grundläggande och mänskliga rättigheterna. Frågor om invandring och integration är inget undantag från detta.