Hallitusohjelman maahanmuuttoon liittyvät kirjaukset herättävät huolen yhdenvertaisuuden toteutumisesta

Kuluneen kesän aikana käytiin runsaasti keskustelua rasismista ja rasismin määrittelystä. Keskustelun välietappi saavutettiin, kun valtioneuvosto hyväksyi elokuun lopussa tiedonannon yhdenvertaisuuden, tasa-arvon ja syrjimättömyyden edistämisestä suomalaisessa yhteiskunnassa. Eduskunta käsitteli tiedonantoa syyskuun alkupuolella. Tiedonannon hyväksymisen yhteydessä kuultiin myös ministereiden ja hallituspuolueiden kansanedustajien taholta, ettei tiedonannolla ole mitään tekemistä hallitusohjelman maahanmuuttokirjausten kanssa (hallitusohjelman luku 10.3.), vaan että nyt tavoitellaan maahanmuuttopolitiikan kiristämistä, pohjoismaalaiseen tasoon.

Yhdenvertaisuus ja syrjinnän kielto ovat periaatteita, joita on arvioitava myös maahanmuutto- ja kotoutumispolitiikan osalta. Suomen perustuslakiin on kirjattu jokaisen yhdenvertaisuus lain edessä. Perustuslaissa myös kielletään syrjintä, muun muassa alkuperän, kansalaisuuden, kielen ja uskonnon perusteella. Yhdenvertaisuuslaki täsmentää syrjinnän kieltoa sekä velvoitteita edistää yhdenvertaisuutta. Syrjinnän kielto koskee kaikkia toimijoita, niin yksityisiä kuin julkisia - ainoat poikkeukset ovat uskonnon harjoittaminen ja yksityis- ja perhe-elämän piiriin kuuluva toiminta, joihin yhdenvertaisuuslakia ei sovelleta. Perustuslaissa säädetään lisäksi julkisen vallan velvoitteesta turvata perus- ja ihmisoikeudet. 

Hallitusohjelmaan sisältyy runsaasti kirjauksia, joilla on tarkoitus kiristää ulkomaalaisia koskevaa lainsäädäntöä. Ohjelmassa ei varsinaisesti perustella, miksi näin tehdään, muutoin kuin ilmoitetaan hallituksen halu yleisesti kiristää maahanmuutto- ja kotoutumispolitiikkaa. Siksi tässä blogissa tekemäni tarkastelu mahdollisten toimenpiteiden sopusoinnusta yhdenvertaisuuslain kanssa jää osittain yleiselle tasolle, mutta hallitusohjelman tarkastelu yhdenvertaisuuden näkökulmasta on välttämätöntä.

Yhdenvertaisuuslain asettamat reunaehdot

Ihmisten erilainen kohtelu ei aina ole syrjintää. Yhdenvertaisuuslaissa säädetään, että erilainen kohtelu on julkisen vallan käytön osalta sallittua, jos kohtelu perustuu lakiin ja sillä muutoin on hyväksyttävä tavoite ja keinot tavoitteen saavuttamiseksi ovat oikeasuhtaisia. On siis kaksi elementtiä, joita täytyy lakiin perustumisen lisäksi punnita: tavoitteen hyväksyttävyys sekä toimenpiteen oikeasuhtaisuus. 

Hallituksen esityksessä yhdenvertaisuuslaiksi (HE 19/2014 vp) todetaan hyväksyttävän tavoitteen osalta, että sen tulee olla hyväksyttävä perusoikeusjärjestelmän ja Suomea sitovien kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden ja yleisemminkin Suomen oikeusjärjestyksen kannalta. Tavoitetta voidaan pitää hyväksyttävänä erityisesti, jos sillä suojataan tai edistetään perus- ja ihmisoikeuksia taikka jos kyse on muusta oikeudenmukaisesta, painavasta yhteiskunnallisesta pyrkimyksestä. 

Oikeasuhtaisuuden osalta hallituksen esityksessä todetaan, että ihmisten erilainen kohtelu hyväksyttävässäkään tarkoituksessa ei olisi sallittua, jos käytetty keino on kyseisessä tilanteessa epäasianmukainen tai ylimitoitettu taikka jos keinon käyttäminen ei ole tarpeen sen vuoksi, että sama tavoite voitaisiin saavuttaa jollakin muulla, yhdenvertaisen kohtelun kanssa paremmin sopusoinnussa olevalla keinolla.  On muistettava, että on sellaisia syrjinnän muotoja, joita paraskaan tavoite ei tee hyväksyttäviksi. Selkein esimerkki on kaikki sellainen, mikä kuuluu rotusyrjinnän vastaisen yleissopimuksen rotusyrjintäkäsitteen alle, joka taas kattaa esimerkiksi etniseen alkuperään perustuvan syrjinnän.

Hallitusohjelman jokaiseen osioon sisältyy kysymyksiä yhdenvertaisuuden ja syrjimättömyyden näkökulmasta

Ehkä jonkinlaista suuntaviivaa sille, mitä hallitus tavoittelee maahanmuuton ja kotoutumisen hallitusohjelmatoimenpiteille voidaan saada lauseista ”Hallitus tiukentaa pysyvän oleskelun ehtoja. Tavoitteena on kannustaa kotoutumiseen ja antaa näkymä tulevaisuudesta suomalaisessa yhteiskunnassa.” Lisäksi hallitusohjelman mukaan halutaan ”minimoida” turvapaikanhakijoiden määrää Suomeen ja Euroopan unioniin. Kannustetaan tiukentamalla, siis. Tähän tiukentamalla kannustamiseen liittyy suuri joukko lainsäädäntöhankkeita. Tiivistetysti niissä on kyse siitä, että eriytetään ulkomaalaisten ja suomalaisten oikeusasemaa, ja samalla kiristetään pysyvän oleskelun ja kansalaisuuden ehtoja. Hallitusohjelmassa annetaan myös vahvasti ymmärtää, että ulkomaalaisella olisi tähän asti ollut vain oikeuksia, ei velvollisuuksia. Näin ei tietenkään ole, vaan varsin pitkälti ulkomaan ja Suomen kansalaisille asetetaan nykyään lainsäädännössä samalla tavalla sekä oikeuksia että velvollisuuksia.

Ehkä kaikkein suurin ja periaatteellisin muutos, joka hallitusohjelmaan on kirjattu, on ulkomaalaisten ja Suomen kansalaisten sosiaaliturvan eriyttäminen. Koko hyvinvointiyhteiskuntamme, siis sosiaaliturva- ja palvelujärjestelmämme, on asumisperusteinen. Toisin sanoen myöskään Suomen kansalainen, joka ei asu Suomessa, ei ole oikeutettu sosiaaliturvaan tai kaikkiin yhteiskunnan palveluihin. Nyt emme vielä tiedä, mitä kirjaus käytännössä tarkoittaisi. Tarkoittaako hallitus esimerkiksi viimesijaisen toimeentulon, ts. toimeentulotuen, asettamista eritasoiseksi ulkomaalaisille kuin Suomen kansalaisille? ”Kotoutumiseen kannustaminen” voidaan sinänsä nähdä hyväksyttävänä yhteiskunnallisena tavoitteena. Täyttääkö tällainen muutos Suomen oikeusjärjestelmän vaatimukset onkin jo eri kysymys. Punnittaessa oikeasuhtaisuutta, on syytä kysyä, onko mahdollista asettaa ketään Suomessa asuvaa asemaan, jossa hänen ihmisarvoisen elämänsä ehdottomat minimiedellytykset eivät täyttyisi – sillä näihinhän toimeentulotuella on tarkoitus vastata.

Toinen hallitusohjelmaan sisältyvä ehdotus on pysyvän oleskeluluvan ehtojen huomattava kiristäminen, kuitenkin niin, että esimerkiksi tietyn tulorajan ylittävillä henkilöillä olisi nopeampi pääsy pysyvään oleskelulupaan. Tällöin siis ihmisiä asetettaisiin heidän sosioekonomisen asemansa – yhdenvertaisuuslain termein muun henkilöön liittyvän syyn - perusteella voimakkaasti eri asemaan. Ilmeisesti tälläkin kiristyksellä halutaan kannustaa kotoutumiseen, mutta edellytysten täyttyminen on tällöin vahvasti riippuvaista muun muassa koulutuksesta mutta myös esimerkiksi alkuperästä. Tiedämme, että afrikkalaistaustaiset ihmiset kokevat paljon syrjintää rekrytoinnissa, koulutustaustastaan riippumatta. Samoin tiedämme, että ulkomaalaiset naiset työskentelevät miehiä useammin työssä, joka ei vastaa heidän koulutustaan. Työmarkkinoille pääsy on luonnollisesti edellytys myös taloudellisen aseman kohentamiselle, mutta esteet tälle kasautuvat varsin eri tavoin myös eri maahanmuuttajaryhmien kesken. Siksi ehdotettu erottelu ei näyttäisi olevan hyväksyttävä yhdenvertaisuuden näkökulmasta, eikä myöskään oikeutettu oikeasuhtaisuuden näkökulmasta.

Erilaisen kohtelun hyväksyttävyyteen ja oikeutukseen liittyy myös se, onko todennäköistä, että toimenpiteet ovat tehokkaita ja vaikuttavia. Tanska on esimerkki maasta, jossa viimeisten vuosikymmenten aikana on toteutettu runsaasti ja tempoilevia muutoksia ja tiukennuksia, niin maahantulosäännöksiin, oleskelulupa- ja kansalaisuusehtoihin, kuin esimerkiksi etuusjärjestelmään ulkomaalaisten osalta. Marraskuussa 2022 ilmestyi katsaus Tanskan toimenpiteisiin, joita peilattiin niin tanskalaisiin kuin kansainvälisiin tutkimuksiin erityisesti kotoutumisesta ja maahanmuuttajien työelämäosallisuudesta (Jacob Nielsen Arendt, Christian Dustmann, Hyejin Ku, Refugee migration and the labour market: lessons from 40 years of post-arrival policies in Denmark, Oxford Review of Economic Policy, Volume 38, Issue 3, Autumn 2022, 531–556). Tuon laajan tutkimuskatsauksen päätelmä oli, että maahanmuuttajien kotoutumiseen ja työelämäosallisuuteen vaikuttavat pitkällä aikavälillä ja kustannustehokkaasti pitkäjänteinen tuki maahan muuttavien kielitaitoon ja koulutukseen, sekä mahdollisuus vapaasti asettua paikkakunnille, joilla on hyvät työllistymisen edellytykset. Sosiaaliturvan rajoituksilla sekä pysyvän oleskeluluvan ja kansalaisuuden ehtojen kiristyksillä oli sen sijaan monille maahan muuttaneille kielteisiä vaikutuksia. Tanskassa sosiaaliturvan leikkaukset ja poukkoilevat oleskelulupasäännökset ovat ajoittain johtaneet maahanmuuttajien tulotason rajuun laskuun, köyhyyteen ja epätoivoisiin tilanteisiin, joissa oli myös riski rikollisuuteen ajautumiselle.

Kaikille hallitusohjelman toimenpiteille on tehtävä perusoikeus-, tasa-arvo- ja yhdenvertaisuusarviointi

Edeltävän tarkastelun perusteella voidaan todeta, että hallitusohjelman jokaiseen osioon sisältyy kysymyksiä yhdenvertaisuuden ja syrjimättömyyden näkökulmasta. Siksi totesinkin lausunnossani hallituksen yhdenvertaisuustiedonantoa valmistelleelle työryhmälle, että kaikki hallitusohjelman toimenpiteet on läpivalaistava perusoikeuksien, Suomen ihmisoikeusvelvoitteiden, sekä yhdenvertaisuuden ja tasa-arvon näkökulmasta. Kolme kysymystä ratkaisee, voiko toimenpiteeseen ryhtyä: Onko toimenpide Suomen perustuslain ja kansainvälisten ihmisoikeussitoumusten mukainen? Onko toimenpiteelle lainsäädäntöpohja? Onko toimenpiteen tavoite hyväksyttävä ja onko se oikeasuhtainen, tietoon perustuvan valmistelun pohjalta? Tämä arviointi on välttämätöntä, jotta hallitus voi toteuttaa perustuslaissa sille säädettyä velvoitetta turvata perus- ja ihmisoikeudet. Maahanmuuton ja kotoutumisen kysymykset eivät ole tästä poikkeus.